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國家花了大力氣治霧霾,為何公眾卻仍不完全認同?

來源: 瞭望智庫 2017-01-05 17:49

空氣質量的好壞我們普通百姓最有發言叔,感覺現在霧霾越治越嚴重,今年嚴重霧霾的天數好像比往年更多。大家都知道霧霾對人體的危害是比較大的,但是霧霾形成的主要原因是什么呢?為何國家花了大力氣治霾,老百姓仍不完全認同。
對于北京和河北的許多城市,霧霾已成為一塊心病。2016年10月份以來,北京先后經歷了10多次霧霾過程,多日不散的霧霾不斷干擾著居民正常的工作與生活。面對霧霾頻發使人們不禁要問,北京的空氣質量究竟是變好了,還是變差了?
如果說是變好了,那么為什么人們對空氣質量的憂慮比以前增多了?如果說是變差了,那么這么多年政府有關部門所做的努力成效何在?這個問題不但普通居民難以回答,環境專家的看法也不一樣。
2005年,北京大學中國經濟研究中心組曾織學生對北京1000戶居民進行了入戶隨機抽樣問卷調查,結果表明:70%的回答者認為北京空氣質量得到改善,認為空氣質量惡化的人只有13%。
2015年,中央電視臺聯手國家統計局和中國郵政,在全國進行了“CCTV中國經濟生活大調查”,其中北京2000多份問卷的統計結果表明:僅有21%的回答者認為空氣質量得到改善,而認為空氣質量惡化的人上升到50%。

過去十余年間,政府有關部門耗費巨額資金和大量人力物力,將懸浮顆粒物作為北京城市環境治理的重中之重,為什么公眾對的北京空氣污染治理結果卻不認同,反而有更多的人認為北京的空氣質量惡化了? 要回答這個問題,還得從北京的空氣質量監測說起。


1
空氣質量的監測與發布

事實上,空氣中顆粒物污染早就存在,二三十年前甚至比現在還嚴重。但那時人們還不很了解空氣顆粒物的危害性,當時更為迫切的需求還是通過發展經濟發展來增加城鄉居民收入和提高生活水平。
1993年北京申辦第27屆奧林匹克運動會以兩票之差輸給了悉尼,這一失敗在很大程度上激勵了政府有關部門下決心改善北京的空氣質量,也推動了空氣質量監測信息的公開。自1994年開始,北京開始每年發布環境狀況公報,公布空氣質量監測指標的年度平均值。
從1994年到1996年,北京市環境狀況公報中的空氣質量監測指標包括總懸浮顆粒物(TSP)、二氧化硫(SO2)和降塵。1997年增加了氮氧化物(NOx)和一氧化碳(CO)。2000年增加了可吸入顆粒物(PM10),取消了降塵,用二氧化氮(NO2)取代氮氧化物。
2001年,北京申辦第29屆奧林匹克運動會取得成功。為迎接奧運會,北京市加大了環境整治的力度,將顆粒物污染控制作為大氣污染防治的重點,開始實施“藍天計劃”。主要措施包括“加強揚塵污染控制,落實一系列市區工業企業搬遷調整方案,加大能源結構改善力度,強化機動車排氣管理”。爭取在2008年北京奧運會之前,使空氣質量為一、二級的“藍天”天數達到245天。
從2001年到2002年,北京的“藍天”數雖然在持續增長,但總懸浮顆粒物TSP和可吸入顆粒物PM10的年均值均居高不下。接下來的2003年,PM10降低了15%,而TSP卻令人難以置信地從前一年的373微克驟然降至252微克,降幅高達32.4%。更加令人費解的是此后TSP指標便突然終止監測了。
臨近奧運,2007年北京的“藍天”數終于達到了246天,實現了北京“藍天計劃”的預定目標。北京奧運會結束后,“藍天數”的增長似乎也失去了動力。與此同時,媒體對 “藍天數”的質疑聲卻越來越大。長期以來,政府有關部門只公布每日空氣質量等級,而對用以計算空氣質量等級的各項監測數據卻嚴格保密,對于“藍天數”的可信程度,公眾全然無法監督與核對,也不利于學術界對空氣污染物開展廣泛深入的研究。
面對媒體的質疑和公眾的困惑,2012年,北京環保部門負責人解釋說:“藍天并非科學的說法,有時陰天的空氣質量也會很好”。從這一年起,北京不再數“藍天”,改用主要污染物濃度來評價空氣質量。
國外一些發達國家早在上世紀中期就開始研究空氣顆粒物的形成并評估其負面影響。美國環保局于1971年發布總懸浮顆粒物(TSP)的控制標準,在長時間深入研究和慎重評估的基礎上,1984年美國環保局建議采用可吸入顆粒物(PM10)代替TSP,于1987年發布PM10標準,并開始對其進行網絡化監測。1997年制定了PM2.5控制標準,隨后開展網絡化監測,公開監測數據,以便學術研究和公眾監督。
我國早在上世紀80年代就開始對北京等主要城市空氣中的顆粒物進行監測。但是,北京市直到1994年才開始公布總懸浮顆粒物(TSP)的年均濃度,此后一直延續到2003 年。北京市自1998年開始發布可吸入顆粒物(PM10)年均濃度以來,至今已有17年的年度數據。2013年開始發布PM2.5年均濃度。多年來,對于北京這樣一個國際化大都市,政府部門公布的與能見度關系密切的空氣顆粒物濃度指標用一張圖便可一覽無余。
下圖是多年來北京市有關部門發布的空氣顆粒物濃度監測數據。

在這張圖中,從信息公開的角度來看,單靠每年發布一次PM10年均值,來承擔向公眾解釋空氣質量改善的重任,是遠遠不夠的。每天公布的空氣污染或空氣質量指數是多種空氣污染物綜合評價的結果。在不了解實際檢測結果的情況下,公眾、媒體和學術界都無法核對和分析有關部門公布的空氣質量檢測結論,因此增大了取信于民的難度。
從歷史進程來看,我國的空氣質量的監測體系雖然早已形成,但監測指標的公開程度低、持續可比性差,存在的具體問題包括以下幾個方面:
公眾對數據的可獲取程度低(公開的數據用處不大,有用的數據不公開,網站發布的數據加密防下載,氣象數據設置獲取障礙)
所公布的數據完整性差(如TSP、PM10與PM2.5各地的監測與發布隨意性大,歷史數據可比程度低)
所公布的數據質量難以保證(如污染物排放數據的人為干擾等,監測數據如PM10的缺失時有發生)
數據發布頻率和及時性也有待改善(氣象與能源數據發布遲緩,當今時代需要的是及時)
在互聯網時代,隨著信息技術的飛速發展,信息傳播的途徑日趨多樣化,時效性越來越強。真實的信息不及時公開,各種猜測甚至杜撰出來的消息則滿天飛,公眾和媒體只能根據傳聞和自身感覺來做出判斷。長此以往,會越來越失去民眾的信任,特別是年青一代的信任。

2
空氣監測指標的變化應該依據什么?

對于發達國家,TSP被PM10和PM2.5替代確實是有道理的。這與其氣候和社會經濟條件有關。國際上許多發達國家主要城市,年降雨量分布較為均勻,空氣濕度變化幅度不大。空氣中的沙塵原本就比較少,加之經濟發展到一定階段后城市基礎設施較為完善,新開工建筑項目較少。而我國處于溫帶季風氣候區,許多北方城市容易受沙塵暴的影響,空氣懸浮顆粒物中沙塵的比例形成一個較高的“本底值”(沒有人為污染時的濃度值),不但比發達國家城市高得多,而且也比我國南方的城市高。
在過去十余年間,我國正處于經濟發展的高速增長期,居民的居住條件和出行條件都亟待改善,城市開復工面積不斷擴大,建筑施工和渣土清運常會增加空氣中的顆粒物污染。在風沙和建筑施工及交通運輸揚塵中,粗顆粒占比較高,這也是本世紀初期北京和我國北方許多城市TSP居高不下的原因。
歷史記錄表明,發達國家是在TSP濃度下降到很低的水平之后才被PM10所取代。根據聯合國環境項目和世界衛生組織分布的報告,上世紀80年代,世界衛生組織(WHO)當時建議的空氣TSP濃度標準在每立方米60-90微克之間。
1973年至1985年,日本東京的空氣污染物中的TSP從每立方米80微克下降到60微克。英國倫敦的TSP約在50微克左右,比利時的布魯塞爾甚至低于30微克。
聯合國全球環境監測系統(GEMS)曾對40多個主要城市持續監測,結果明顯分為兩大陣營,達標的多為發達國家城市,超標的基本上都是發展中國家城市。法蘭克福、哥本哈根、大阪、東京、紐約、溫哥華等發達國家主要城市TSP年均值不到60微克,蒙特利爾、墨爾本、多倫多、休斯頓、悉尼、等城市TSP年均值都低于90微克。
在1980-1984年監測的40多個城市中,TSP超標嚴重的前10個城市為:科威特、沈陽、西安、新德里、北京、加爾各答、德黑蘭、雅加達、上海和廣州,均為發展中國家主要城市。1980-1984年北京年平均顆粒物濃度是399微克/立方米,是世界衛生組織的建議的90微克/立方米的年平均濃度上限的4.3倍,全年有272天空氣中TSP濃度超過當時世界衛生組織建議的日平均TSP濃度標準每立方米230微克。除了夏秋季節外,TSP日均濃度超過500微克的現象頻頻發生。
美國環保局是在長時間追蹤研究、數據開放和廣泛評估的基礎上,1984年建議采用可吸入顆粒物(PM10)代替TSP。這種建議并非一刀切式的行政命令,各地可以根據實際情況決定監測指標的替代。污染較為嚴重的洛杉磯直到2012年還在公布監測的TSP情況。盡管洛杉磯的TSP已經從1990年的100微克/立方米下降到60微克/立方米。
學習和借鑒發達國家的做法不應該囫圇吞棗,應該認真分析決定環境指標變換的特定經濟發展水平和污染變換狀況。我們不應該邯鄲學步失其故行。忽視我國與發達國家在氣候和社會經濟條件方面的巨大差別,跟在發達國家后面終止我國TSP的監測與發布,無異于關閉了一個原本可以持續觀察和向公眾展示我國空氣污染治理成效的窗口。
由于空氣污染物中的粗顆粒物與沙塵和建筑運輸揚塵密切相關,采取針對性的治理措施較為容易取得成效。根據學術研究成果和環保部門發布的TSP和PM10監測數據,我們通過建立計量經濟模型估算北京地區TSP的年平均下降速度約在每立方米13微克至15微克之間。這一結果與環境監測部門2006至2011年間在北京遠郊本底站觀測到的TSP濃度每年下降14微克的監測結果一致。
2013年,曾有學者在研究我國上世紀90年代TSP監測數據與疾控中心患病數據關聯關系的基礎上,通過數學模型推斷:“總懸浮顆粒物(TSP)每上升100微克/立方米,中國人的平均預期壽命將縮短3年,對北方5億居民而言,則是5.5年”。此結果在國內一經報道,立刻引發爭議。暫且不論誰對誰錯,假若模型推斷的因果關系確實成立,對北京居民來說并不見得是件壞事。數學模型得到的參數估計還可以解釋為:自上世紀末到本世紀出的十余年間,由于北京的TSP濃度大約下降了150微克,北京人的預期壽命至少應該增加了8年!

3
PM2.5遭遇戰與信息公開

在北京市各項空氣污染治理措施中,耗資巨大的“煤改氣”作用最為顯著,空氣質量監測指標二氧化硫持續改善。1994年為83每立方米微克,1998年曾上升到120微克,此后持續下降,平均每年降幅為11.5%,2015年北京年平均二氧化硫濃度僅每立方米15微克,低于我國環境空氣污染物濃度限值20微克的一級標準。
但對公眾感受影響更大的是能見度的變化。然而,在環保部門發布的各項監測指標中,大多是氣態污染物,并不直接影響能見度。自上世紀90年代以來,國內外學術研究結果不斷得到驗證:懸浮在空氣中更為細小的顆粒物(如PM2.5)對能見度的影響更大。
北京冬天通常的氣候特征是干冷多風,然而2011年10月中旬至2012年2月中旬,北京卻經歷了一個多雪的冬天,先后下了10場中雪或雨夾雪。平均風速低于常年,空氣相對濕度高,這些氣象條件都不利于空氣中污染物的擴散。平均能見度只有往年的50%至60%。
2011年10月,美國駐華大使館公布的空氣質量監測數據,讓PM2.5(細顆粒物)質量濃度走進了公眾視野。“北京空氣質量指數439,PM2.5細顆粒濃度408,空氣有害…”。
對此,我國有關部門負責同志的回應為:“PM2.5是老問題,不是新問題,更不是新發現” 。2012年1月,“環保部門整理文獻資料后得出的結論是,北京市PM2.5年均濃度已由2000年的每立方米100到110微克降至2010年的每立方米70到80微克”。
2012年2月,中國國務院同意發布新修訂的《環境空氣質量標準》,該標準增加了PM2.5監測指標。與此同時,北京開始實驗性的監測并實時發布每日PM2.5監測數據。在“2013北京市環境狀況公報”中首次公布了PM2.5質量濃度年日均值為每立方米90微克,美國大使館監測的2013年北京PM2.5質量濃度年日均值為每立方米102微克。圍繞北京PM2.5數據,“中美監測結果比較”在實時檢測結果公布之初曾經引發媒體的熱議和公眾的廣泛關注。
下圖是我們收集到的、公開發表的有關北京年均PM2.5濃度的研究與監測結果,其中右側2013至2015年PM2.5濃度監測數據是2014年以后北京市環境狀況公報中正式發布的。如果我們將時間到推至2010年,不難看出“北京10年來PM2.5呈下降趨勢”并不明顯。無論是美國大使館的每立方米102微克,還是1993年北京環境狀況公報中的每立方米90微克,均明顯高于 “2010年的每立方米70到80微克”的結論。

數據造假是公眾深惡痛絕的弊端,也是造成政府有關部門失信于民的重要原因。美國大使館的PM2.5年均濃度由于監測數據信息公開,便于核對,因而容易被公眾認為可信。而北京環保部門并未公布PM2.5年均值的具體計算方法和監測數據,無法核對,因此被認為容易受行政干預而降低可信度。盡管有關部門正式發布了PM2.5的實時監測數據,但實時數據通常需要進行必要的審核及補充修正后生成正式記錄,年均值應該是在正式記錄的日均值基礎上計算出來的。此外,北京35個監測點的記錄如何平均?是否加權?均應該明確說明。可核對是公眾監督的基礎,不可核對又怎樣保證數據的準確?更談不上獲得公眾的信任。
對于這場由特殊天氣條件引發的北京PM2.5遭遇戰,盡管美國大使館公布其在北京、上海等城市的PM2.5監測數據“不合法”、“空氣有害”或許夸大其詞,但卻在客觀上推動了我國空氣質量監測數據的信息公開,體現了我國與發達國家在空氣質量上存在的巨大差距。

4
北京PM2.5的變化趨勢。

與TSP和PM10相比,PM2.5(空氣中的細顆粒物)對能見度影響最大。然而北京有關部門發布的PM2.5年均濃度監測數據只有短短的三年。因此,推斷和探討過去10余年間北京的PM2.5濃度狀況,就成為分析判斷北京空氣質量變化趨勢的關鍵。國內外研究成果均表明,PM2.5在PM10的占比的變化有一定的規律可循。我們收集了過去十余年年全國304個PM2.5和PM10的年均濃度數據,通過建立計量經濟模型,推算出北京在2000年之前PM2.5濃度約在125微克左右,與最近三年平均濃度86微克相比,總的來看,呈現出持續波動下降的趨勢。

下圖為北京PM10監測值與PM2.5模型推測值的變化趨勢

事實上,北京的各項空氣污染治理確實取得了顯著的成效。我們收集了北京1999-2015期間140個PM2.5濃度月度數據,在控制主要天氣因素(如風速)和季節變化等解釋變量的基礎上,分析能源結構調整和煙塵粉塵減排等治理措施與PM2.5濃度變化之間的關聯關系。計量經濟模型結果表明,北京市日均天然氣消費每增加100萬立方米,PM2.5濃度就平均下降1微克/立方米。2000年北京市日均天然氣消費量為353萬立方米,2015年漲到了3983萬立方米,15年間增長了3600萬立方米。從理論上看,在其它解釋變量不變的情況下,“煤改氣”對北京PM2.5下降做出的貢獻高達36微克/立方米。為此,北京居民也付出了很大的代價,單就供暖一項來粗略估算,成本就增加了3倍左右。
與TSP相比,在北京對于可吸入顆粒物PM10的治理難度通常會更大一些,根據我們收集到的北京年均監測記錄估算的PM10平均每年降幅約在每立方米4至5微克之間。根據監測記錄建立模型估算的結果為:北京PM2.5濃度平均每年下降2至3微克。
從理論上講,PM2.5的下降幅度不大可能超過PM10。這不僅由于PM2.5是PM10的組成部分,而且由于PM2.5組成成分更為復雜,治理過程不僅事關工業排放,還會涉及居民出行與日常生活習慣,因而持續下降的難度也會越來越大。三年來北京PM2.5的持續下降既是人努力的結果,也有天幫忙的成分。既然目前北京空氣污染物的清除主要靠“等風來”,那么對未來幾年風速風向變化的不確定性就應當有充分的預期。一旦遇到2011年和2012年冬季那樣的持續靜穩天氣,PM2.5年均濃度很可能還會出現反彈。
長期以來,政府有關部門對于環境治理只注意到其自然科學和工程技術的一面,而忽視了涉及社會經濟與傳媒溝通方面的規律。從社會心理學的角度來看,多年來環境信息不公開的一個后果就是導致判斷評價事物時的參照系錯位。
2002年諾貝爾經濟學獎獲得者卡尼曼在《思考,快與慢》一書中講述前景理論時談到:“評估與中性參照點(如現狀)有關,高于參照點的結果就是所得,低于參照點的結果就是損失”。盡管北京十多年前的空氣質量更糟糕,然而由于環境質量信息公開程度低,公眾與傳媒不了解實際情況,一遇突發情況,政府有關部門的回應又難以服眾,致使媒體和公眾在批判北京空氣質量變化趨勢時,單憑感覺和記憶,或以發達國家的現狀作為參照系,代替了北京以往的空氣質量變化實情,從而得出結論:北京的空氣質量變差了。
這種參照系錯位,不但不利于公眾對已有成就的認同,而且增大了未來空氣污染治理取得成效的難度。暫且不論北京PM2.5下降到每立方米60微克需要付出的何等代價及其不確定性,即便幾年后達到了上述目標,仍與主要發達國家十幾微克的現狀相距甚遠。

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