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這個讓中國人無比糟心的問題,日本怎么解決的?

2017-04-13 13:37

占路亂停車問題是我國城市最大的“城市病”,不僅妨礙通行,還嚴重影響居住環境和城市公共空間環境質量。去過日本的人普遍感覺日本的街道整潔舒適、標識清晰、秩序井然,幾乎見不到國內城市道路上亂停車的景象。

眾所周知,日本是汽車大國和強國,但他們為什么沒有違法占道停車?車停哪里了?從啥時候開始的?本文會告訴你答案——其實他們以前停車問題和我們一樣嚴重,1962年實施的“車庫法”發揮了關鍵作用,是停車從無序到有序的里程碑。

沈悅教授不辭辛苦尋找日本半個世紀前的珍貴資料,為我們揭示了當年的立法背景、實施過程和其中的有趣故事,非常值得我國城市借鑒。

典型的街道

左:我國城市  右:日本城市

“車庫法”是中文的簡稱,實名為“汽車保管場所確保相關法律(自動車の保管場所の確保等に関する法律)”。其初衷并不是以限制城市車輛增長為目的,而是為還原道路的原本功能而對道路上停車(非法駐車)進行取締而制定的法律依據。當然在法律生效后它起到了緩解城市車輛自然增長的效果,騰退了所占道路空間,降低了事故發生率,對社會治安的提升也起到了一定的作用。因此“車庫法”在日本城市交通問題對策史上具有可圈可點之重要地位。這部法律是由警視廳主導編制并推動實施的交通安全對策法。也正是因此,可公開資料極少,加上當年參與者年事已高,故本文只能依據不同片段信息而盡可能連結歸納整理。

1 立法背景 

二戰后,占領軍總司令部全面禁止了日本的汽車生產,后來朝鮮戰爭的爆發,使日本經濟得到了空前的轉機。不僅日本的工業獲得了“軍需生產”的大訂單,汽車工業也以“戰火運輸”為名恢復了生產能力和研究開發,很快恢復到了戰前的水平。到了和平條約締結的1952年,已形成年產四輪機動車38,966輛的規模,并被政府列為積極扶植的對象產業。1955年,日本通產省發表了“國民車育成綱要案”,又進一步加速了小汽車走入普通市民家庭進程。這些政策不僅極大地推動了城市汽車的增長,同時也對道路交通造成了極大的壓力。

在經濟高速發展的背景下,日本主要大都市機動車流量顯著增加,道路交通逐漸出現了擁堵,特別是交叉口的擁堵和交通事故日益惡化。據統計,從1950年到1954年,機動車保有量增長3倍,交通事故數也約增3倍。 從1957年東京都內110個主要交叉路口交通量調查結果顯示,機動車流量已是道路承載能力的2倍,隨后的幾年依然遞增。1955年死于交通事故的人數很快突破了10000人/年,1965年死者記錄更是達到年16700多人,現代史中稱其為交通戰爭(甲午戰爭2年內的戰死者人數為17282人)。嚴峻的現實促使日本政府不得不下決心深入調研每一個細節以尋求具體對策。

50年代媒體集中報導的“交通戰爭”(來源:戰后日本寫真集)

通過調查,各地方政府搞清了道路交通問題不只是移動的通行車輛本身,而是“通行車+臨時停車+長期停車”的三種要因的相互關聯所致,要想使交通順暢、道路安全穩固,就必須解決占路停車問題(有不少多車道道路往往僅剩一條車道可供行駛)。

1950年代丸之內(CBD)的路上停車

調查同時使政府搞清了很多事態,例如在對某個車種實行限行后,就會刺激很多的車主多余購車以應對;在主要干道出現擁堵時,大量的車流會涌入街坊生活區道路,沖擊市民生活。由于日本自古以來就沒有城市廣場,兒童們的玩耍也一直在街坊生活道路上,當車流涌入時嚴重沖擊了街坊路的安全性,以至于當時實行了兒童游玩時間段的機動車通行禁止等限制措施。

街坊路在日本是少年兒童玩耍的空間(50年代)

2 立法

當時的政府采取了3項措施。第一是推動立法,第二是在政府的最高閣僚內設置交通安全機構以隨時討論對策,第三是推動全民的交通安全運動。

在立法方面, 1947曾制定了道路交通取締法,1957年對此進行了改正,特別設定了對路上停車的限制。同年,駐車場法(停車場法)公布,激活了民間資本的準入,推動了路外停車場的規劃建設,帶動了各個城市的大規模停車場的形成。1960年實施了新的道路交通法,此法在強化所有道路上通行者(人、車)的規制同時,導入了對妨礙交通的車輛(違法停車)的移動措施。

每一項法律的成立都要至少經過2到3年的議論和不斷修訂才能在國會通過而正式公布。道路交通法的制定也同樣地先參考了歐美各國的相關法律,另請了在外使館長住人員親身講述國外行車停車的種種體驗,綜合各種因素歸納而成。議論過程中重要的意見是對于停車的空間及違法的占路停車的取締,政府也應盡早立法。不然也根本無法應付于1964年將召開的東京奧運會。

在這樣的背景下,深受交通問題困擾的日本6大都市圈的公安委員會,于1961年12月聯合向國家公安委員會提出了規制無車庫自家車等4項提案。(6大都市圈為東京都,大阪府,京都府,兵庫縣,愛知縣,神奈川縣;4項提案分別是:1)規制無車庫自家車,2)改造車牌以防止撞人事故后逃跑,3)大型機動車的事業更改要加入公安委員會的意見,4)在警視廳新設交通局)。

六大都市圈的提案(朝日新聞1961.12.16)

經此,“車庫法”的擬定進入了實質性的論程,同年12月根據閣僚會議的決定成立了“臨時交通機關閣僚懇談會”,汽車保管場所的制度化法律化問題抬上桌面。繼而由總理府、警視廳、運輸省、建設省聯合討論作成法律草案,其中起中心作用的是警視廳。制定中參考了諸先進國的各種經驗以及分析了在日本的當下汽車保有與車庫的連帶是否可行,特別是法律成立后對汽車產業會是否會有何影響。經過討論,基本上對此項法律出爐是利大于弊這一點達到了共識。最終在1962年4月17日向國會提出審議, 4月26日由眾議員表決通過, 6月1日公布了法律。又于8月20日發布“確保汽車保管場所相關法施行令”,9月1日開始實施。

法律對汽車的限制主要有以下幾點:

1)汽車保有者如不提交有關保管場所書面證明,將不能進行車輛登記上牌。

2)道路上的空間不能當作汽車保管場所

3)強化禁止停車和時間限制的停車措施。

法律議論過程中曾有兩個很顧慮的問題,一個是法律實施后能不能在每輛車的登記上順利進行;另一個是關于汽車產業會不會受到影響。對于第一個問題,首先采取的方針是1)限制實施范圍(首先是在六大都市重點區的有限范圍實行);2)車輛限制(新車登記(新車上牌登記)和舊車換新車時登記);3)法律上沒有對違法車輛寫有明確的罰則,意味著對法律施行后保持一定時期的容忍,以觀其效。另外,從公布到施行有3個月時間留給汽車所有者作車庫準備。還動員了媒體對民眾作了宣傳,對違法停車進行取締以造聲勢(圖7)。這樣進行了一年,除了一些個案基本上沒有引起成為社會波動,形成了軟著陸。

六大都市的車輛登記需要停車位證明(朝日新聞1962.8.17)

法律公布前后的造勢—對重點地區的違規停車全部取締(左圖:朝日新聞1962.6.1   右圖:朝日新聞1962.6.18)

至于對汽車工業及附屬銷售業的影響,產業界雖然提出了一些憂慮,但由于當時日本的汽車產業正處在蒸蒸日上的時期,從內需到出口都很強勁,所以并沒有形成妨礙立法的勢力。而立法自議論階段也為汽車行業留了一定的空間,比如法律的生效施行首先是在中心城市而并不是全國;對輕型機動車(四輪輕型機動車為660cc以下的小型車)也暫時不受法律限制,輕型機動車有物美價廉省油等特性,被認為是可迅速普及的適合日本國民使用要求的車輛,將其除外顯示了當時立法的立場。此后輕型機動車一直享受優遇,直到1990的法律修正才涉及了輕型汽車,那時輕型汽車的比重已占小汽車總數的四分之一。

當時時尚的輕型機動車(馬自達和三菱)

除了立法,各級政府也曾經有過各種限行的行政措施,但它帶來的效果有限,不能從根本上解決交通擁堵問題(圖9所示)。

當時的限行措施效果有限(朝日新聞1961.12)

3 駐車場法的作用 

1958年實施的“駐車場法”是一個強化停車場建設的法律,推動了停車場建設,為1962年推出的“車庫法”奠定了基礎。

在1950年代,光天化日之下的違法停車(日本稱作“青空駐車”)是常態,1952年東京的丸之內地區有約1800輛的車停于青空之下。隨著經濟發展后的車輛暴增,“青空駐車”行為帶來的問題日益嚴重

皇宮前道路呈停車場狀態(1952)

東京丸之內的混雜狀況

當時由于道路上停滿了小汽車,上班的人很難驅車到寫字樓下,很多人不得已就在道路中央停車下車,為此而誘發的交通事故接連出現,使得丸之內管區內的交通事故占東京警視廳轄區事故的12%,被稱為交通地獄。交通警察不得已在這里設立了停車時間限制,8點至17點連續停車將被取締。這一時期城市停車的重要性才被普遍地思考。

駐車場法的形成的原因,除了機動車占路停車以外,1964年的東京奧運會的申辦也是一個主要要因。為了展示戰后日本作為一個和平國家的“第二次崛起”,加強了城市基礎設施的建設。除了公共停車場的建設,民間空地的持有者也不斷地將空地改造為停車場進行經營。在日本停車場協會的大力推動下,首都圈的機動車公共停車位增長迅速,從1958年法律施行初年度的3031個停車位,增加到1962年的24367個,緩解了車位不足。(現今東京在冊的公共停車位是166萬個,此外還有大量的自家車庫)

“駐車場法”是一個強化停車場建設的法律,推動了停車場建設,但對于大量“青空駐車”沒有約束力。盡管警察不斷地取締青空停車,由于車輛的激增、停車場總數仍然不足,以及已經養成了免費占路停車習慣、停車費用高等原因,導致違法占路停車依然嚴重,屢禁不止。

1959年東京都內設置咪表的街道,車主們選擇避開這些街道

雖然自“駐車場法”生效以來行政機關指定了一部分道路上的可停車區域(設有咪表),但仍然無法控制道路上的違法停車,道路空間的一部分實際上在夜間已經淪為車庫,在夜晚甚至急救車也無法通過。在城市道路空間再也無法拓寬的情況下,建立一個以取締違法停車為中心的法律成了城市管理機構的最大愿望。于是,當“車庫法”進入議題時,得到了建設省、運輸省大力支持。他們同警視廳一道共同努力,促進了車庫法的及時生效。

4 車庫法的不斷完善

在日本,法律是處于不斷在修訂的狀態。車庫法也是同樣是在實際的運行中不斷發現問題而不斷修正完善的法律之一。該法在1962年頒布后,又經歷了1964,1967,1969,1971年的修改,歷次小修改又迎來了1991年的較大幅度的修改。

“車庫法”生效后,沒有出現什么大的成為當時社會問題的波紋,但局部上還是發生了一些問題個案。比如首先遇到的是停車場經營者的過量簽約,當他們領到了自營場所可適合于停車場的證明書后就把超過收容能力的借租契約簽于客戶,繼而又向警察署提出多重申請,被稱為空中樓閣式的申請。也有的停車場經營者制造了一萬份“使用承諾書”出賣。還有只能收容一臺停車位的空間,在申請得到準許并領到許可證后,又把這個空間堆放物資成空架登記的車位,而自家車照舊停放于道路上。種種現象,促使了后來的執法于現場調查這一環節上形成了非常嚴格的核對,具體在何處保管什么牌號的車都經過嚴格記錄。即便是個人私有的車庫也一定要清查過去的所有記錄以防重復申請。現場調查的主旨是“申請車位是否在任何時候都能夠保持有車輛保管的狀態”。故此,現場的審查通過時向申請者發行的許可證書上由當初的“適當”一詞改成了“可確保”的文字表現,并一直沿用至今。

在法律生效后隨即出現的另一個問題是登記的車庫與汽車保有者在地點上的相隔距離。車庫法制定時,申請人(保有者)在租借停車場的狀況下,申請人住所與車庫向的距離被規定在500米以內。這在當時是根據人的“行動生理學”所提倡的“步行忌避距離”的限界值。也就是說人在超過這個距離的情況下不愿步行,當停車位遠離車主時很有可能不把車輛停放在500米以遠的車位而將其停在離家很近的路上。為避免這種可能法規中限定了500米距離。但是在地價很高的城市中心確保這樣近距離的車庫非常困難,同法律成立后也導致了車位價格的高騰。面對這種狀況首先是汽車行業先表示了不滿而后又有社會各界參入。他們對車庫證明這一規制會給汽車銷售帶來過大的負面影響為由向有關機構反映意見并提出了改訂法規要求。最終政令發布機關將法規修改為“本處位置與保管場所之間的直線距離在2公里以內”。這種改變對于大規模運輸行業的企業來說雖然是個福音,但對一般的私家車持有者來說如果真正租用了2公里遠的車庫的話,由于車庫位置與本人住所距離大大超過了步行忌避距離,在生理上的不愿步行的心理可以想象,最終是這一類車主沒有每天按規矩停車。這樣,道路上的違規停車現象雖然在法律生效后有過一段時間的好轉,最終還是回到了道路上停車的常態。這也是導致這項法律在1991年再作較大修訂的原因之一。

由于車庫法成立時只先施行于6大都市(而后才隨著社會車輛的增加而不斷地擴展適法的區域),而當初的登記審查也都起自于各省各市的自治體,當時沒有全國聯網,這導致了在城區無法確保停車場(或無經濟能力確保停車場)的人就干脆把車戶口登記在法律規定區域的地區以外(郊區或鄉下)。他們在當地的警察署領取合法的車庫許可證并在當地的運輸局辦理車輛運行許可的一切手續,首先保證登記齊全,而后再在形式上形成人車分離。人住在城內,車輛保管也在城內,而在郊外登記的車庫實際上并不使用。這種“脫法行為”被稱為“車庫飛行”式的違法。它的出現使得后來的車庫申請時不得不以提交個人戶籍證明等較為復雜的程序為解決代價。由于日本的戶籍可以隨時地自由移轉,有人便把戶籍移轉作掩護以達到“車庫飛行”實現的目的。以至于在警察署對申請者很難確信時需要追加資料,以車主所交的公共料金(每月交的水電費收據)為依據進行手續處理。 

法律施行以后,擁有汽車企業的事業所得稅的交納也被增加了檢驗,在防個別漏稅上起到了多一環核查作用。這是予先未估計到的經檢效果。

交通事故數量的增長是”車庫法”修改的主要原因之一。以對路上停車的調查結果來看,東京都區部(23區)停車20萬臺、大阪20.4萬臺、名古屋9萬臺。在這些停車車輛中,東京有88%違法;大阪有86%違法;名古屋有60%的停車違法(參見表1。除此之外,還有相當一部分車輛以停車時間延長的方式違規。特別是違法車輛妨礙了緊急救災救護避險等車輛的通行對國民生活造成了直接的影響而又一次成為緊急課題。

大都市瞬間停車統計(1990)

違法停車導致的事故可參見圖13的統計, 1990年比1954年交通事故高峰年的死亡事故數還增加了1.32倍,特別是因為與占路停車車輛的相撞事故所引起死亡的例子在不斷增多。

違法停車所引起交通事故狀況的推移 (警視廳資料)

這樣的趨勢已不僅是因擁堵造成社會經濟損失,它還直接涉及到了生命、涉及到了城市窒息。這種情形下,修改法案的工作就及時地進入討論,1991年在國會被順利地審議通過并實施。

這次法律的修訂重點在于強化汽車保管場所義務的履行。在立法的目的上加記了“道路上的危險防止”一條。又把至今為止對輕型汽車可以不受限的恩典取消。規定在中心城市圈的輕型車也必須登記車庫。后續政令規定了輕型車的車庫手續為向當地相關機構“屆出”(登記)而不是像普通車那樣必經提出申請,經警察機構現場確認批準后才算合法。這一個“度”的差異使得輕型車工業所受的影響不大。

這次法律修改的另一重點是把包括輕型車在內的所有車輛統括實行標章義務。即如同車檢標章一樣,把有車庫信息的標章貼于后窗玻璃或側邊明顯處,以便隨時隨地都能夠查到車輛的保管場所。

標章貼付規定

法律修改的另一大重點是規定了要建立罰則(第17條),由于到此次修訂為止車庫法一直無罰則(或是利用其他法律如道路交通法的罰則來處置違法停車),所以不僅有“飛行車庫”式的違法,還有不少虛假車庫的申報事件。在1962年立法時的本意曾是企望汽車保有者遵守義務。但后來事實證明,沒有罰則的法律必有失效之處。1991年的修正法是使其完善的一個標志。關于罰則,1991年以后又有數次修訂。目前的罰則如下表所示。

法律修改后,各地的汽車銷售協會也開始主動的對法律施行開始協作。汽車行業過去因為受銷售競爭的影響,整個行業對“車庫飛行”趨于容忍,也助長了這種現象的橫行。在法律更新而強化執法后,汽車行業也對過去的行為進行了反省,轉而以幫助客戶為取得合規車庫而增加服務項目為銷售競爭。有些地方私家車協會還協助警方一同進行夜間道路調查,及時舉報違法停車。有些協會協助警方作啟發宣傳(圖15)并開展各種講習會解說法規,向各個售車點發送“車庫證明取得手冊”(圖16)。種種一切,被認為是汽車行業看到車庫法不會有倒退性的修改,便以一種積極的態度進入,態度的轉變使整個行業走進了良性循環。

私家車協會的協警宣傳

當初的“車庫證明取得手冊”

車庫法的歷次修改,都要聽取“經團連”這個經濟產業團體的最高聯合機構的意見,“經團連”每年都要把對政府的政策修正要求提出,如此這般車庫法又經過了數次小修改(最近一次修改是2004),目前已成為一個趨于完善的法律。

在對城市的關系上,車庫法的施行從生效起就促進了城市空間的有效利用,它使得一些閑散在城市各個角落的大小空地有效地變成了可以吸收停泊車輛的空間,也使有許多私有空地而無投資建設樓館的人員紛紛進入了停車場經營。市中心區域的一個車位大約在2.5萬~3.5萬日元/月,車庫法的生效使得整個城市空間用得到了有效提升。在汽車總量增加的情況下,車庫法的施行也激活停車場經營層面的城市經濟活動,至今還有很大潛力。

城市中的零碎空地幾乎都變成了自動收費停車場

總結 綜上所述,我們可以從幾個層面看到“車庫法”形成的必然性:

1)在社會經濟層面:經濟的發展和汽車工業的壯大使得社會車輛迅猛增加,直接帶來了交通事故的攀升。

2)城市空間層面:車輛增加引起城市可利用的空間不足,由于日本土地私有化,不可能都在理論上合理的地段實施建設,只有靠立法,兼收公有地私有地的各方面的潛力,以政策誘導的方法提高城市運營的效率化。

3)政策運作層面:在“車庫法”出爐之前,政府已先后施行了“道路交通法”和“駐車場法”,以求綜合地解決交通安全。它們的收效不佳使政府意識到不規定每個車輛的固定停車位,不建立統一的“車戶口”,就很難有效的控制危及城市正常運行的路上違法停車(特別是夜間泊車),社會需要一個得以確保車庫的法律。

4)特殊層面:東京曾申辦了1960年奧運會,但在奧組委現地審查后給出的意見是基礎設施及交通管理未達到要求,被建議申請下一屆。在1964年東京奧運會舉辦權終于被奧組委承認后,為使奧運的順利召開,形成了官民協同的好局面,使立法的通過有了比較容易的環境。

在上述要因的綜合推動下,給城市的每一輛車規定必須保管的固定場所,把不許在路上停車這一屢控不改的行為通過法律的形式義務化,成了解決問題的唯一選擇。

“車庫法”的正面效果可歸納為:

1)大幅減少占路停車,減少道路擁堵,使得道路交通安全順暢。

2)減少因停車引起的交通事故及其隱患,維護生命安全,提高安全感。

3)有助于建立良好的交通秩序和良好的公共空間秩序。

4)急救車輛通行順暢,城市防災減災功能得以發揮。

5)能保障步行和自行車交通路權,有利于綠色交通發展。

6)促進城市空間的有效、綜合利用。

7)有助于提升道路空間景觀質量,有助于城市經濟活力的提升。

8)在稅制上更有助于監管,減少漏稅。

9)提高了社會治安水平和有助于各種案件辦理。

它的負面影響在于:

1)對汽車銷售有一定影響(1年左右)。

2)對出租汽車業、物流業的運營成本會提高。

3)對汽車的維持成本會提高。

我國當今大城市占路停車問題已經十分嚴重,其狀況和半個世紀前的日本極其相似,雖然一些城市采取了一些措施,但收效甚微,不具長久性。迫切需要健全法律體系,推出有力度的治本措施。日本通過“車庫法”來解決問題的思路和方法非常值得借鑒。在實施策略上需要注意,第一,首先要改革公共停車場投資、建設、運營和管理政策和機制,差異化增加停車供給;第二,適時推出有位購車的法案,法案對管理者和被管理者均須有罰則;第三,新舊車區別對待;第四,先易后難,分區域逐步推進;第五,程序上要做到精細化設計和管理,杜絕各種漏洞。第六,強化巡視和對違法車輛的監控和處罰。

網友薦論

  • 日本值得我們學習的地方很多"虛心使人進步,驕傲使人落后""學習的敵人是自己的滿足"。想超越日本讓他服你,你必須先把人家的好東西吃透!而不是以撕鬼子的抗戰劇聊以精神阿Q!
  • 小日本彈丸之地整治起來相對容易。有些經驗值得我們借鑒。
  • 凡是先進的東西都值得我們學習,不管他是誰。
  • 占路停車真的很危險,尤其是小區里,路本來就窄,又短,路邊的車又影響視線,很容易發生碰撞事件,上次我爸就在小區里跟一輛車碰了一下。他出路口要左轉,路口兩側都有SUV占路停車,已經很小心看過左右沒車才出路口,沒想到還是跟右邊出來的車碰了一下,右邊有個繞樓的左轉彎口,那個路口到我爸的路口只有很短的一段,我爸那個路口左側的車增大了轉彎半徑,右側的車影響了兩車的視線。本來沒有左邊的車,我爸可以正常轉彎,完全不會跟另外一輛車碰撞,如果沒有右邊停的車,另外那輛車可以提前看見我爸在出路口,也完全不會發生這種事。還好萬幸人都沒事。占路停車的問題真的該好好整頓一下了。
  • 優質秩序沒學會,透支享受學會了。系統的科學管理理念沒學會,簡單的轉嫁責任學會了。思想觀念的現代化不是追求時髦,而是對客觀規律的透徹認知。
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